Direito Constitucional - Amostra gratuita

CONCEITOS FUNDAMENTAIS

Definições Básicas

• Administração Pública: Conjunto de órgãos e entidades que executam as funções administrativas do Estado
• Órgão: Centro de atribuições sem personalidade jurídica
• Entidade: Possui personalidade jurídica própria, podendo contrair direitos e obrigações

💡 Dica: Questões frequentemente exploram a diferença entre órgão (sem personalidade jurídica) e entidade (com personalidade jurídica).

Princípios Constitucionais (Art. 37, caput)

Mnemônico: LIMPE

• Legalidade: Só pode fazer o que a lei autoriza
• Impessoalidade: Atuação imparcial, sem favorecimentos
• Moralidade: Atuação ética e honesta
• Publicidade: Transparência dos atos administrativos
• Eficiência: Busca pelo melhor resultado com menor custo (incluído pela EC 19/98)

Princípio adicional: Economicidade — relação custo-benefício na gestão pública, associada ao controle externo pelo Tribunal de Contas.

⚠️ Atenção: O princípio da eficiência foi incluído pela EC 19/98 (Reforma Administrativa). Questões que tratam de período anterior a essa emenda podem mencionar apenas os quatro princípios originais (LIMP).

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

Administração Direta

Características:

• Formada pelos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios)
• Pessoa jurídica de direito público interno
• Regime jurídico de direito público
• Autonomia política, financeira e orçamentária (POF)
• Não há subordinação entre os entes federativos, apenas relação de cooperação e repartição de competências
• Competências definidas na Constituição Federal de 1988
• Regime de pessoal predominantemente estatutário

Sentido amplo: Compreende todos os órgãos, agentes públicos e os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) no exercício de funções administrativas.
Sentido estrito: Refere-se apenas ao Poder Executivo, por ser o responsável pela função típica de administrar.

💡 Dica: Em concursos, quando se pergunta sobre "Administração Pública em sentido estrito", a resposta geralmente é "Poder Executivo".

Administração Indireta

Características gerais:

• Personalidade jurídica própria
• Patrimônio e receita próprios
• Autonomia técnica, administrativa e financeira (TAF)
• Não possui autonomia política
• Finalidade específica definida em lei (princípio da especialidade)
• Vinculação, e não subordinação, em relação à administração direta
• Sujeita a controle finalístico, também chamado de controle ministerial ou tutela administrativa

Entidades que compõem a administração indireta:

1. Autarquias
2. Fundações Públicas
3. Empresas Públicas
4. Sociedades de Economia Mista

⚠️ Pegadinha: Questões frequentemente confundem "vinculação" com "subordinação". A relação entre administração direta e indireta é de vinculação (controle finalístico), e não de subordinação hierárquica.

TÉCNICAS ADMINISTRATIVAS

Formas de Organização

Centralização: ocorre quando a administração direta, titular da competência, exerce a atividade diretamente por meio de seus próprios órgãos.

Concentração: ocorre quando a administração (direta ou indireta) reduz o número de órgãos dentro da própria estrutura, concentrando atribuições em menos unidades.

Descentralização por outorga (institucional):

• Cria entidade da administração indireta
• Transfere a titularidade da atividade
• Realizada por meio de lei
• Sem prazo determinado de duração

Descentralização por delegação:

• Transfere apenas o exercício da atividade a um particular
• A titularidade permanece com o poder público
• Possui prazo determinado
• O delegatário não integra a administração pública (concessionários, permissionários e autorizatários)

Desconcentração:

• Criação de órgãos dentro da mesma estrutura administrativa
• Mantém relação de hierarquia e subordinação
• Distribui competências dentro da mesma pessoa jurídica

🔑 Macete: Para diferenciar descentralização de desconcentração: na descentralização existem duas pessoas jurídicas diferentes; na desconcentração há apenas uma pessoa jurídica, com distribuição interna de competências.

ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

Autarquias

Características:

• Pessoa jurídica de direito público
• Criada e extinta por lei específica
• Patrimônio e receita próprios
• Exerce atividade típica e própria do Estado
• Possui poderes administrativos, mas não políticos

Prerrogativas:

• Imunidade tributária recíproca
• Prazo em dobro para recorrer e em quádruplo para contestar, conforme legislação processual aplicável
• Execução fiscal própria para cobrança de créditos
• Responsabilidade civil objetiva

Agências Executivas:

• Requisitos: celebração de contrato de gestão e elaboração de plano estratégico de reestruturação
• Trata-se de rótulo jurídico temporário, mantido enquanto a entidade cumprir as metas estabelecidas

Agências Reguladoras:

• Constituídas como autarquias de regime especial
• Possuem maior autonomia administrativa, financeira e orçamentária em relação às autarquias comuns
• Têm a função de regular, fiscalizar e normatizar setores específicos, especialmente serviços públicos concedidos ou permitidos
• Dirigentes nomeados com mandato fixo, conferindo estabilidade técnica à direção

⚠️ Atenção: A exoneração de dirigentes de agências reguladoras não pode depender de aprovação legislativa prévia. Já a nomeação, em regra, exige aprovação do Senado Federal.

Fundações Públicas

Fundação Pública de Direito Público (autarquia fundacional):

• Criada diretamente por lei
• Possui as mesmas prerrogativas das autarquias
• Responsabilidade civil objetiva
• Regime de pessoal predominantemente estatutário
• Lei complementar define suas áreas de atuação

Fundação Pública de Direito Privado:

• Sua criação é apenas autorizada por lei específica, com posterior registro dos atos constitutivos
• Personalidade jurídica adquirida com o registro em órgão competente
• Empregados públicos regidos pela CLT
• Sujeita à realização de licitações
• Possui algumas prerrogativas tributárias, a depender do caso

💡 Dica: A regra constitucional é que fundações públicas sejam instituídas sob regime de direito privado, mas na prática muitas são criadas como autarquias fundacionais, sujeitas ao regime de direito público.

Empresas Públicas

Características:

• Criação autorizada por lei específica, seguida de registro em órgão competente
• Capital exclusivamente público
• Pode adotar qualquer forma societária admitida em direito (S/A, LTDA, entre outras)
• Empregados públicos regidos pela CLT, admitidos mediante concurso público
• Regime jurídico híbrido, combinando normas de direito público e privado
• Dirigentes, em regra, submetidos a regime jurídico próprio definido em lei, distinto do regime celetista dos demais empregados

Licitação:

• Empresa pública prestadora de serviço público: obrigatoriedade de licitar, conforme normas gerais
• Empresa pública exploradora de atividade econômica: sujeita a regime licitatório simplificado, conforme legislação específica sobre estatais

Responsabilidade civil:

• Prestadora de serviço público: responsabilidade objetiva
• Exploradora de atividade econômica: responsabilidade subjetiva, conforme regime aplicável às sociedades privadas

🔑 Macete: Para diferenciar Empresa Pública de Sociedade de Economia Mista — a Empresa Pública tem capital 100% público e pode adotar qualquer forma societária; a Sociedade de Economia Mista tem capital misto, com maioria de capital votante público, e é obrigatoriamente constituída como Sociedade Anônima.

Sociedades de Economia Mista

Características:

• Criação autorizada por lei específica, seguida de registro em órgão competente
• Capital misto, com a maioria das ações com direito a voto pertencente ao poder público
• Constituída obrigatoriamente sob a forma de Sociedade Anônima
• Empregados públicos regidos pela CLT, admitidos mediante concurso público
• Regime jurídico híbrido, combinando normas de direito público e privado
• Dirigentes submetidos a regime jurídico próprio, distinto do regime celetista

Licitação e responsabilidade civil: seguem as mesmas regras aplicáveis às empresas públicas, conforme sua finalidade.

⚠️ Pegadinha: Questões frequentemente perguntam sobre a forma societária da Sociedade de Economia Mista, que é obrigatoriamente S/A, enquanto a Empresa Pública pode adotar qualquer forma societária admitida em direito.

CRIAÇÃO DE ENTIDADES E SUBSIDIÁRIAS

Criação de entidades da administração indireta:

• Autarquia: criada diretamente por lei específica
• Fundação pública: criada diretamente por lei (regime de direito público) ou apenas autorizada por lei específica (regime de direito privado)
• Empresa pública e Sociedade de Economia Mista: sua instituição é autorizada por lei específica

Subsidiárias e participação em empresas privadas:

• A criação de subsidiárias e a participação em empresas privadas dependem de autorização legislativa específica para cada caso

💡 Dica: O art. 37, XIX, da Constituição Federal exige lei específica para a criação de autarquia e para a autorização da instituição das demais entidades da administração indireta. No caso de fundações, exige-se ainda lei complementar para definir suas áreas de atuação.

SERVIDORES PÚBLICOS

Acesso a Cargos Públicos

Regras gerais:

• Cargos, empregos e funções públicas são acessíveis a brasileiros e, na forma da lei, a estrangeiros
• Investidura ocorre, em regra, mediante concurso público de provas ou de provas e títulos
• Prazo de validade do concurso: até dois anos, prorrogável uma única vez por igual período
• Candidatos aprovados dentro do prazo de validade têm prioridade de convocação sobre novos concursados

Exceções ao concurso público:

• Cargos em comissão, de livre nomeação e exoneração
• Funções de confiança, exclusivas de servidores efetivos
• Contratação temporária, para atender necessidade temporária de excepcional interesse público

⚠️ Atenção: Funções de confiança são exclusivas de servidores efetivos, enquanto cargos em comissão podem ser preenchidos por pessoas estranhas ao serviço público, observado o percentual mínimo reservado a servidores de carreira, conforme definido em lei.

Remuneração

Regras gerais:

• Fixação ou alteração da remuneração depende de lei específica
• Revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices entre categorias
• Teto remuneratório geral: subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal
• Subtetos específicos aplicáveis a Estados, Distrito Federal e Municípios
• Irredutibilidade de vencimentos e subsídios, ressalvadas as hipóteses previstas em lei
• Vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias
• Vedada a incorporação de vantagens pecuniárias sem previsão legal específica

Parcelas de caráter indenizatório:

• Não são computadas para efeito do teto remuneratório
• Devem estar expressamente previstas em lei

💡 Alerta de conferência: Este ponto sobre alteração recente do §11 do art. 37 por emenda constitucional exigindo previsão em lei ordinária nacional deve ser verificado, pois não há confirmação segura da numeração e do teor dessa emenda.

Acumulação de Cargos

Regra geral: é vedada a acumulação remunerada de cargos, empregos e funções públicas.

Exceções, desde que haja compatibilidade de horários:

1. Dois cargos de professor
2. Um cargo de professor com outro cargo técnico ou científico
3. Dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas

Abrangência da vedação:

• Estende-se a empregos e funções públicas
• Aplica-se também a autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e sociedades controladas pelo poder público

Proventos e remuneração:

• É vedada, em regra, a percepção simultânea de proventos de aposentadoria com remuneração de cargo, emprego ou função pública
• Exceções: cargos acumuláveis na forma constitucional, cargos eletivos e cargos em comissão

🔑 Macete: Para lembrar as exceções de acumulação, pense em "PPP": Professor-Professor, Professor-Técnico/Científico, Profissionais de saúde.

Servidor Público em Mandato Eletivo

Regras:

• Mandato federal, estadual ou distrital: afastamento do cargo de origem
• Mandato de prefeito: afastamento do cargo, com direito de optar pela remuneração mais vantajosa
• Mandato de vereador, havendo compatibilidade de horários: permite-se a acumulação das remunerações
• Mandato de vereador, sem compatibilidade de horários: exige-se afastamento, com opção pela remuneração mais vantajosa
• O tempo de serviço é contado para todos os efeitos legais, exceto para promoção por merecimento
• O servidor permanece filiado ao regime próprio de previdência de origem

⚠️ Pegadinha: Questões frequentemente exploram a situação do servidor eleito vereador com compatibilidade de horários, que é o único caso em que se permite a acumulação das remunerações.

PUBLICIDADE E CONTROLE

Publicidade Administrativa

Características:

• Deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social
• Vedada a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos
• Vedados nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal

Participação do Usuário na Administração Pública

Formas:

• Reclamações relativas à prestação de serviços públicos
• Acesso a registros administrativos e a informações sobre atos de governo
• Representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública

Improbidade Administrativa

Consequências:

• Suspensão dos direitos políticos
• Perda da função pública
• Indisponibilidade dos bens
• Ressarcimento ao erário
• Sem prejuízo da ação penal cabível

Prescrição:

• A lei estabelece prazos de prescrição para os ilícitos de improbidade
• As ações de ressarcimento ao erário decorrentes de atos dolosos de improbidade são imprescritíveis, conforme entendimento consolidado

💡 Alerta de conferência: A afirmação sobre a imprescritibilidade restrita a atos dolosos deve ser confirmada junto à jurisprudência atual do STF, pois pode haver nuances não abordadas aqui.

Responsabilidade Civil do Estado

Regra:

• Pessoas jurídicas de direito público e de direito privado prestadoras de serviços públicos respondem objetivamente pelos danos causados por seus agentes a terceiros
• É assegurado o direito de regresso contra o agente responsável, nos casos de dolo ou culpa

⚠️ Atenção: A responsabilidade objetiva aplica-se à pessoa jurídica; a responsabilidade do agente público, em ação de regresso, é subjetiva, dependendo da comprovação de dolo ou culpa.

PARCERIAS COM O TERCEIRO SETOR

Organizações Sociais (OS)

Características:

• Qualificação concedida a entidades privadas sem fins lucrativos que desenvolvem atividades de interesse público, fomentadas pelo Estado
• Parceria formalizada mediante contrato de gestão
• Exige conselho de administração com representante do poder público
• Admite-se dispensa de licitação para a celebração do contrato de gestão, nos termos da lei

Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)

Características:

• Qualificação concedida por ato vinculado do órgão competente do Poder Executivo
• Parceria formalizada mediante termo de parceria
• Exige conselho fiscal
• Não podem obter a qualificação de OSCIP, entre outras: instituições religiosas, cooperativas e organizações partidárias
• Não estão sujeitas a licitação para a celebração do termo de parceria com o poder público

🔑 Macete: Para diferenciar OS de OSCIP — a OS celebra contrato de gestão e exige conselho de administração; a OSCIP celebra termo de parceria e exige conselho fiscal.

QUESTÕES COMENTADAS

Questão 1: "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade."

Resposta: Falso. Após a EC 19/98, foi incluído o princípio da eficiência, totalizando cinco princípios expressos no caput do art. 37 da Constituição Federal (LIMPE).

Questão 2: "As funções de confiança podem ser exercidas por servidores ocupantes de cargo efetivo ou por pessoas nomeadas livremente pela autoridade competente."

Resposta: Falso. As funções de confiança são exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo. Já os cargos em comissão podem ser preenchidos por pessoas estranhas ao serviço público.

Questão 3: "É possível a acumulação remunerada de três cargos de professor, desde que haja compatibilidade de horários."

Resposta: Falso. A Constituição permite apenas a acumulação de dois cargos públicos, nas hipóteses excepcionais previstas, ainda que haja compatibilidade de horários.

Questão 4: "A criação de uma empresa pública depende de lei específica que autorize sua instituição, enquanto a criação de sua subsidiária depende de autorização legislativa."

Resposta: Verdadeiro. A instituição da empresa pública depende de lei específica autorizativa, enquanto a criação de subsidiária depende de autorização legislativa específica para cada caso.

Questão 5: "A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos é objetiva, baseada na teoria do risco administrativo."

Resposta: Verdadeiro. Conforme o art. 37, §6º, da Constituição Federal, essas entidades respondem objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, independentemente de dolo ou culpa.

TEMAS RECORRENTES EM CONCURSOS

Reforma Administrativa (EC 19/98)

Principais alterações:

• Inclusão do princípio da eficiência
• Estabelecimento do estágio probatório vinculado à avaliação especial de desempenho para aquisição da estabilidade
• Previsão de contrato de gestão como instrumento de ampliação da autonomia gerencial
• Instituição de teto remuneratório único para os agentes públicos

Acumulação de Cargos e Proventos

Pontos críticos:

• A compatibilidade de horários é requisito essencial para a acumulação lícita
• O cargo técnico ou científico exige conhecimentos técnicos específicos compatíveis com a formação do servidor
• Os profissionais de saúde devem exercer profissões regulamentadas por lei
• A vedação de acumulação se estende a toda a administração indireta, incluindo subsidiárias e sociedades controladas

Teto Remuneratório

Regras gerais:

• Regra geral: subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal
• Estados e Distrito Federal podem adotar, como limite único, o subsídio de Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça
• Municípios: subsídio do Prefeito
• Parcelas de caráter indenizatório, previstas em lei, não são computadas para efeito do teto

💡 Alerta de conferência: O percentual mencionado para o subsídio de Desembargadores em relação ao STF, bem como a referência a alteração constitucional recente sobre parcelas indenizatórias, deve ser confirmado, pois não há certeza sobre esses dados.

Concurso Público

Pontos críticos:

• O prazo de validade do concurso, uma vez fixado no edital, é fixo, admitindo apenas uma prorrogação por igual período
• Candidatos aprovados dentro do prazo de validade têm prioridade de convocação sobre novos concursados
• A inobservância dessa prioridade pode gerar a nulidade do ato de nomeação de novo concursado e a responsabilização da autoridade competente

Administração Indireta

Pontos polêmicos:

• Diferenças entre os regimes jurídicos aplicáveis a cada tipo de entidade
• Distinção entre criação por lei específica e mera autorização legislativa
• Abrangência da imunidade tributária recíproca entre as entidades
• Distinção entre regime de pessoal estatutário e celetista

🔑 Macete final: Para lembrar as características das entidades da administração indireta — Autarquia: direito público, criada por lei específica, imunidade tributária; Fundação: pode ser de direito público ou privado, a depender da lei instituidora; Empresa Pública: capital 100% público, qualquer forma societária; Sociedade de Economia Mista: capital misto com maioria pública, obrigatoriamente Sociedade Anônima.